Virði betri menntunar á Íslandi

1.1 Tilgangur

Á síðustu tuttugu árum hefur PISA-árangur íslenskra nemenda smám saman versnað, sérstaklega í lesskilningi og náttúrufræði. Í nýjustu mælingu 2022 stendur Ísland töluvert neðar en bæði OECD-meðaltal og meðaltali annarra Norðurlanda.

Þetta vekur spurningar eins og:

• Hvað áhrif hefur þessi lækkun á framtíðarhagvöxt?
• Hver væri efnahagslegur ávinningur af því að vinna upp þetta bil?
• Er hægt að setja krónutölu á slíkan ávinning, svo hægt sé að bera hann saman við kostnað af umbótum í skólastarfi?

Markmið skýrslunnar er að svara þessum spurningum með einföldum en gagnsæjum markmiðum byggðum á alþjóðlegum rannsóknum. Hér er aðeins metinn sá fjárhagslegi ávinningur sem gæti birst síðar í hærri landsframleiðslu á mann. Annar fjárhagslegur ávinningur, svo sem minni kostnaður annars staðar í kerfinu vegna minni þörf á sérkennslu, er ekki metinn.

1.2 Aðferð í grófum dráttum

Aðferðin fylgir í megindráttum þeirri nálgun sem notuð er í helstu OECD-skýrslum um PISA og hagvöxt ( The High Cost of Low Educational Performance 2010 og Universal Basic Skills – What Countries Stand to Gain 2015 ) og í rannsóknum Hanushek og Woessmann (¹, ²).

Í stuttu máli:

1. Betri PISA-einkunnir þýða sterkari grunnfærni.

   PISA mælir hæfni 15 ára nemenda í læsi, stærðfræði og náttúrufræði. Hærri stig þýða að stærri hluti nemenda hefur tök á lykilfærni sem nýtist í frekara námi og starfi.

2. Sterkari grunnfærni tengist hærri framleiðni og hagvexti.

   Langtímarannsóknir yfir mörg lönd sýna að lönd með betri útkomur úr prófum vaxa hraðar til langs tíma, jafnvel þegar tekið er tillit til upphafs tekna, innviða og hve opin hagkerfin eru.

   Niðurstaðan er að aukning um eina staðalfrávikseiningu (≈100 PISA-stig) tengist 1,3–2,0 prósentustiga hærri árlegum hagvexti á mann til langs tíma, þegar full innleiðing hefur átt sér stað. Þennan stuðul köllum við hér eftir vaxtarstuðul. Áhrif vaxtarstuðulsins skalast því eftir stærð breytingarinnar í PISA-niðurstöðum og hve mikil innleiðing hefur átt sér stað. Áhrifin geta komið fram bæði beint, í meiri grunnfærni og framleiðni, og óbeint, til dæmis í gegnum tæknitöku, námsval og nýsköpun.

3. Áhrifin koma fram smám saman.

   Betri PISA-einkunnir hjá 15 ára nemendum hafa ekki áhrif á landsframleiðslu samstundis. Áhrifin birtast þegar þessir árgangar koma inn á vinnumarkað og mynda sífellt stærri hluta starfandi fólks. Við notum aldursskiptingu vinnumarkaðar til að líkja eftir þessari innleiðingarkúrfu.

4. Lítil viðbót í hagvexti safnast upp í stórt bil.

   Við hermum tvær rásir fyrir íslenska landsframleiðslu á mann í 60 ár:

   • grunnsviðsmynd þar sem PISA stendur í stað
   • og bætingasviðsmynd þar sem PISA batnar samkvæmt markmiðinu.
   • Munurinn á landsframleiðslu milli þessara rása á hverju ári er „ávinningur“ betri færni.
5. Við núvirðisreiknum ávinninginn.

   Við leggjum saman ávinninginn yfir tíma og núvirðisreiknum hann með raunvöxtum verðtryggðra ríkisbréfa. Niðurstaðan er núvirði aukinnar landsframleiðslu á mann á verðlagi ársins 2025.

Í kafla 3 er farið nánar yfir val vaxtarstuðla, innleiðingarkúrfu og aðrar forsendur.

1.3 Markmið og forsendur

Við beitum aðferðinni á þrjú PISA-markmið:

1. Ísland nær meðaltali OECD
2. Ísland snýr við lækkun frá 2012
3. Ísland nær meðaltali annarra Norðurlanda

Fyrir hvert markmið reiknum við niðurstöður undir tveimur útfærslum, varfærin sviðsmynd og hærri sviðsmynd. Hér eru ekki sýnd formleg neðri og efri mörk alls óvissubils. Í stað þess birtum við fyrir hvert markmið tvær útfærslur sem byggja á tveimur mismunandi vaxtarstuðlum.

• Varfærin sviðsmynd
  • Vaxtarstuðull 1,3.
    • Gildið 1,3 er lægri mörk vaxtarstuðuls í næmnisgreiningu OECD-úrtaks.
    • Í alþjóðlegum sviðsmyndum er stuðullinn oft nær 2,0 prósentustigum.
    • Grunnmat okkar er því frá upphafi varfærnara en sú framsetning sem algengust er í eldri OECD-verkum.
• Hærri sviðsmynd
  • Vaxtarstuðull 2,0.
  • Þetta er í grundvallaratriðum klassíski stuðullinn sem oft er notaður í OECD-sviðsmyndum.

1.4 Staða Íslands í PISA í stuttu máli

Mynd 3 sýnir þróun PISA-stiga íslenskra 15 ára nemenda í stærðfræði, lesskilningi og náttúrufræði frá upphafi þátttöku Íslands.

• Í fyrstu mælingum stóð Ísland ágætlega í öllum þremur greinum.
• Eftir um 2009–2012 fer árangur að versna í öllum þremur fögum. Lækkunin er ekki mikil milli prófa, en er stöðug og safnast upp.
• Á síðasta tímabili, frá 2018 til 2022, verður síðan stórt stökk niður á við í öllum fögum. Sérstaklega sést þetta í lesskilningi og náttúrufræði, en stærðfræði lækkar líka verulega.

Í stuttu máli sýnir myndin langvarandi og viðvarandi lækkun í öllum fögum frá upphafi mælinga, með sérstaklega mikilli versnun á síðasta prófi.

Mynd 4 sýnir þróun Íslands, meðaltals OECD og meðaltals annarra Norðurlanda (Danmerkur, Svíþjóðar, Noregs og Finnlands) í stærðfræði, lesskilningi og náttúrufræði.

• Í stærðfræði er Ísland um og yfir meðaltali OECD á öllu tímabilinu fram til 2018, en nokkuð neðar en norræna meðaltalið. Í lesskilningi og náttúrufræði er Ísland einnig nálægt OECD-meðaltali í byrjun, þó alla jafna töluvert neðar en hin Norðurlöndin
• Frá 2003/2006 til 2018 sést að Ísland seig smám saman neðar miðað við Norðurlönd í öllum fögum. Í stærðfræði færist Ísland frá því að vera mjög nálægt Norðurlöndum yfir í að vera um 10–20 stigum neðar. Í lesskilningi og náttúrufræði er bilið almennt enn stærra.
• Í lesskilningi og náttúrufræði fer Ísland að mestu undir meðaltal OECD eftir 2009.
• Í síðustu mælingu, 2022, fellur Ísland verulega niður fyrir bæði meðaltal OECD og annarra Norðurlanda í öllum þremur fögum

1.4.1 Gögnin benda til víðtækrar hnignunar

Ein mikilvæg spurning er hvort lækkun Íslands skýrist fyrst og fremst af breytingum í samsetningu nemendahópsins eða hvort hún sé víðtækari. Gögnin sem hér eru skoðuð benda fremur til hins síðara.

Ef litið er á breytingu í dreifingu stiga frá 2012 til 2022 sést að lækkunin er nokkuð almenn þvert á dreifinguna, frekar en að vera einskorðuð við þá nemendur sem mælast lægst. Í stærðfræði og náttúrufræði hafa dreifingarnar færst nokkuð jafnt niður í heild sinni. Í lesskilningi virðist lækkunin vissulega meiri hjá þeim sem standa veikast, en hún nær þó einnig upp í efri hluta dreifingarinnar. Heildarmyndin bendir því til almennrar hnignunar fremur en þess að vandinn einskorðist við fáa nemendur.

Sama saga birtist þegar niðurstöðurnar eru brotnar niður eftir innflytjendabakgrunni. Fjölgun nemenda með innflytjendabakgrunn getur ekki ein og sér skýrt þá lækkun sem sést í heildartölunum. Þegar aðeins er horft til nemenda án innflytjendabakgrunns er lækkunin enn mikil og mjög nálægt heildarlækkuninni. Það bendir til þess að þróunin sé ekki fyrst og fremst vegna breyttrar samsetningar, heldur endurspegli víðtækari lækkun í niðurstöðum.

Þróunin eftir kyni bendir í svipaða átt. Drengir standa vissulega verr en stúlkur, sérstaklega í lesskilningi. Sé hins vegar litið til breytingarinnar frá 2012 er lækkunin ekki takmörkuð við drengi eina sér. Stúlkur standa hærra í upphafi tímabilsins í öllum greinum, en lækkunin yfir tímabilið er engu að síður sambærileg milli kynja. Því endurspeglar lækkunin ekki afmarkaðan kynbundinn vanda. Fremur virðist um að ræða víðtækari veikleika sem ná yfir stærri hluta kerfisins.

Heildarmyndin er því sú að lækkun Íslands í PISA virðist vera víðtæk. Hún verður ekki sannfærandi skýrð sem bein afleiðing fjölgunar innflytjenda eða takmörkuð við annað kynið eða þröngan hóp nemenda. Fremur bendir þróunin til breiðari vanda sem nær yfir stærri hluta nemendahópsins og kallar á víðari skýringar en einn afmarkaðan þátt.

1.4.2 Menntunarkostnaður og samhengi

Þessi þróun verður enn athyglisverðari þegar hún er skoðuð í ljósi útgjalda. Ísland ver háum fjárhæðum til menntunar á hvern nemanda í alþjóðlegum samanburði, en sá kostnaður hefur ekki skilað sér í samsvarandi árangri í PISA.

Þá hefur rekstrarkostnaður á hvern nemanda í grunnskóla á Íslandi meira en tvöfaldast á því tímabili sem hér er skoðað. Það bendir til þess að viðfangsefnið snúist ekki einfaldlega um að verja meiri fjármunum, heldur um að tryggja að fjármunum sé ráðstafað með þeim hætti að þeir skili raunverulegum árangri. Spurningin er því ekki aðeins hversu miklu er varið, heldur hvernig fjárfest er, hvaða veikleikar eru markvisst teknir fyrir og hvernig kerfið lærir af gögnum um það sem virkar.

Í því ljósi er eðlilegt að líta á menntamál sem langtímafjárfestingu sem þarf að stýra með meiri nákvæmni, meiri aga og skýrari mælikvörðum á árangur. Í næsta kafla er metið hversu mikill langtímaávinningur gæti falist í því að vinna upp þetta bil með þremur mismunandi markmiðum.

2.1 Ná meðaltali OECD

2.1.3 Efnahagslegur ávinningur

Með því að beita fyrrnefndum aðferðum fást eftirfarandi niðurstöður á næstu 60 árum fyrir þetta markmið:

• Varfærin sviðsmynd (vaxtarstuðull 1,3)
  • Núvirði aukinnar landsframleiðslu á mann um 21,4 milljónir króna
• Hærri sviðsmynd (2,0)
  • Núvirði aukinnar landsframleiðslu á mann um 33,7 milljónir króna

Þrátt fyrir að varfærna sviðsmyndin byggi á lægri vaxtarstuðli gefa útreikningarnir til kynna að aðeins þessi eini áfangasigur (að ná OECD-meðaltali) gæti til langs tíma skilað verulegum viðbótarávinningi á mann í landsframleiðslu.

2.2 Aftur á stig 2012

2.2.3 Efnahagslegur ávinningur

Með því að beita fyrrnefndum aðferðum fást eftirfarandi niðurstöður á næstu 60 árum fyrir þetta markmið:

• Varfærin sviðsmynd (vaxtarstuðull 1,3)
  • Núvirði aukinnar landsframleiðslu á mann um 26,6 milljónir króna
• Hærri sviðsmynd (2,0)
  • Núvirði aukinnar landsframleiðslu á mann um 42,0 milljónir króna

Þetta markmið sýnir að jafnvel það eitt að vinna upp þann árangur sem tapaðist frá 2012 tengist mjög verulegum langtímaávinningi í landsframleiðslu á mann.

2.3 Ná meðaltali annarra Norðurlanda

2.3.3 Efnahagslegur ávinningur

Með því að beita fyrrnefndum aðferðum fást eftirfarandi niðurstöður á næstu 60 árum fyrir þetta markmið:

• Varfærin sviðsmynd (vaxtarstuðull 1,3)
  • Núvirði aukinnar landsframleiðslu á mann um 28,4 milljónir króna
• Hærri sviðsmynd (2,0)
  • Núvirði aukinnar landsframleiðslu á mann um 45,0 milljónir króna

Þetta markmið er metnaðarfyllst, en niðurstöðurnar sýna jafnframt að ávinningurinn af því að ná norrænum samanburðarlöndum getur orðið mjög mikill til langs tíma.

2.4 Tímasetning ávinningsins

Þótt niðurstöður markmiðanna séu stórar í heild er mikilvægt að hafa í huga að sá ávinningur sem hér er metinn birtist ekki allur strax. Ástæðan er sú að þessi skýrsla metur aðeins þann hluta ábatans sem kemur fram síðar í hærri landsframleiðslu á mann, eftir því sem stærri hluti vinnuaflsins hefur notið bættrar menntunar. Þess vegna er uppsafnaður ávinningur lítill fyrstu árin, vex síðan smám saman og verður mestur þegar umbættir árgangar hafa myndað stóran hluta vinnandi fólks. Skýrslan horfir 60 ár fram í tímann til að ná utan um þessi áhrif.

Myndin að ofan sýnir hvernig ávinningurinn safnast upp yfir tíma í varfærinni sviðsmynd. Fyrstu árin er hann lítill, enda tekur tíma fyrir bættan námsárangur að skila sér inn á vinnumarkað. Eftir 10 ár er uppsafnaður ávinningur enn aðeins um 0,2 milljónir króna á mann í öllum markmiðunum. Eftir 30 ár er hann orðinn umtalsverður, eða 3,1 milljón króna á mann í OECD-markmiðinu, 3,9 milljónir króna á mann í 2012-markmiðinu og 4,1 milljón króna á mann í Norðurlandamarkmiðinu. Meginhluti ávinningsins kemur þó fram síðar á tímabilinu, þannig að uppsafnaður ávinningur á 60 ára tímabili nemur 21,4 milljónum króna á mann ef Ísland nær meðaltali OECD, 26,6 milljónum ef Ísland nær aftur 2012-stigi og 28,4 milljónum ef Ísland nær meðaltali annarra Norðurlanda.

Til að setja stærðargráðuna í samhengi má bera hana saman við opinber fræðsluútgjöld á mann. Samkvæmt Hagstofu námu fræðsluútgjöld hins opinbera um 380,8 þúsund krónum á mann árið 2024, á verðlagi þess árs. Í því ljósi er uppsafnaður þjóðhagsávinningur eftir 10 ár enn hóflegur, en eftir 30 ár orðinn margfaldur miðað við eitt ár af núverandi útgjöldum á mann, og við lok tímabilsins mjög verulegur.

Niðurstaðan er því sú að umbætur í menntun eru ekki aðeins mikilvægar vegna stærðar ávinningsins, heldur líka vegna þess að þær byggja upp verðmæti yfir langan tíma. Það sem virðist hófleg breyting í námsárangri á einum tímapunkti getur, þegar horft er til heillar kynslóðar og langs tíma, safnast upp í mjög verulegan ávinning fyrir framtíðar lífskjör.

3.1 Yfirlit yfir líkanið

Líkanið sem notað er í skýrslunni fylgir í megindráttum þeirri nálgun sem OECD og Hanushek & Woessmann hafa þróað í röð rannsókna um tengsl PISA og hagvaxtar. Hugmyndin er einföld:

1. PISA-bil

   Við mælum hve langt Ísland er frá viðmiðum í hverju markmiði (OECD-meðaltal, 2012-stigi, meðaltali annarra Norðurlanda). Þetta bil er reiknað sem meðaltal mismuns í stigum fyrir hvert fag.

2. Vaxtarstuðull (PISA → hagvöxtur)

   Rannsóknir sýna að ákveðin aukning í PISA-stigum tengist hærri hagvexti til langs tíma. Við notum vaxtarstuðla 1,3 og 2,0 sem segja hve mikið árlegur hagvöxtur á mann hækkar ef PISA hækkar um eina staðalfrávikseiningu (u.þ.b. 100 stig).

3. Innleiðingaráhrif

   Ávinningurinn birtist þegar nýir árgangar koma inn á vinnumarkað. Við notum aldurssamsetningu vinnumarkaðar til að lýsa því hvernig áhrifin byggjast upp á nokkrum áratugum.

4. Grunnsviðsmynd hagvaxtar

   Við byrjum í spá fyrir landsframleiðslu á mann á Íslandi án breytinga í PISA. Hún byggir á opinberum langtímaspám og nýjustu tölum um VLF og mannfjölda.

5. Markmið

   Fyrir hvert PISA-markmið reiknum við viðbót í hagvexti á mann og leggjum hana ofan á grunnsviðsmyndina yfir tímann.

6. Núvirðisreikningur

   Að lokum núvirðisreiknum við ávinninginn með raunvöxtum langtíma verðtryggðra ríkisskuldabréfa.

Niðurstaðan er núvirði aukinnar landsframleiðslu á mann á verðlagi ársins 2025.

3.2 Gögn

3.2.2 Landsframleiðsla og mannfjöldi

Grunnsviðsmynd landsframleiðslu á mann byggir á:

• nýjustu tölum Hagstofu um VLF,
• opinberum mannfjöldaspám,
• og langtímaspám um hagvöxt Seðlabanka.

Útreikningar eru gerðir í föstu verðlagi (2025) til að auðvelda samanburð milli ára.

3.3 Frá PISA-stigum í hagvöxt

3.4 Innleiðingaráhrif yfir tíma

Betri PISA-árangur hjá 15 ára nemendum hefur ekki strax áhrif á landsframleiðslu. Áhrifin koma fram þegar þessir árgangar koma inn á vinnumarkað og mynda sífellt stærri hluta starfandi fólks.

Til að lýsa þessu notum við innleiðingarkúrfu sem byggir á raunverulegri aldursdreifingu vinnuafls á Íslandi. Fyrir hvert ár er reiknað hvaða hlutfall vinnandi fólks tilheyrir „nýju kynslóðinni“ sem hefur notið bættrar menntunar.

Af myndinni sést að:

• fyrstu árin eru áhrifin lítil – aðeins lítill hluti vinnuaflsins tilheyrir nýju kynslóðinni,
• um það bil tveimur áratugum eftir upphaf umbóta hefur um helmingur vinnuaflsins fengið bætt nám,
• full áhrif breytingarinnar á hagvöxt nást ekki fyrr en eftir nokkra áratugi, þegar nær allt vinnandi fólk hefur alist upp við nýja gæðastigið.

Tæknilega séð er ferlið útfært þannig að:

• reiknuð er aldurssamsetning vinnuafls (16–74 ára) samkvæmt gögnum Hagstofu,
• fyrir hvert ár er ákvarðað hvaða aldurshópar hafa verið í skóla eftir að umbætur tóku gildi,
• ávinningur hvers árgangs er margfaldaður með líkum á að vera á vinnumarkaði tiltekins árs,
• og þannig fæst hlutfall heildaráhrifa á hverju ári, eins og sýnt er á innleiðingarkúrfunni.

Þessi nálgun er í samræmi við innleiðingarkúrfu OECD-sviðsmyndanna, en byggir á íslenskum gögnum um aldursdreifingu vinnuafls.

3.5 Grunnsviðsmynd og núvirðisreikningur

3.5.2 Núvirðisreikningur

Árlegi ávinningurinn (mismunur á VLF á mann milli markmiða) er lagður saman yfir tíma og núvirðisreiknaður með raunvöxtum langtíma verðtryggðra ríkisskuldabréfa:

PV = ∑^T_t=0 ΔY_t (1 + r)^t

þar sem ΔY_t er ávinningur á mann á ári t og r er raunvextir. Sama aðferð er notuð fyrir heildar-VLF, með því að margfalda ΔY_t með mannfjölda hvers árs.

Gildi r byggir á ávöxtunarkröfu langtíma verðtryggðra ríkisskuldabréfa á tímabilinu þegar útreikningarnir voru gerðir.